Paragrahv 56
Kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu:
1) Riigikogu valimisega;
2) rahvahääletusega.
Kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu:
1) Riigikogu valimisega;
2) rahvahääletusega.
Esmapilgul võib olla raske mõista, milles avaldub selle paragrahvi normatiivne mõju. Riigikogu valimist reguleerib IV peatükk, seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemist VII peatükk. Ometi ei ole siin tegemist mujal sätestatu tarbetu kordamisega. PS § 56 annab õigusliku määratluse Riigikogu valimistele ja rahvahääletusele, rõhutades, et neis vormides toimub kõrgeima riigivõimu teostamine. See tähendab, et Riigikogu valimisi ei saa käsitada pelgalt ühe riigiorgani kujundamisena teise poolt. Samuti ei saa rahvahääletust vaadelda lihtsalt kui üht seadusandlikku menetlust teiste seas. Ehkki kommenteeritav paragrahv on sõnastatud sedastaval kujul, väljendub selles nõudmine, et Riigikogu pädevus peab olema piisavalt avar, võimaldamaks rahval selle organi liikmete valimise teel teostada oma suveräänsust.
Hääleõiguslike isikute määratlemise kohta vt §-d 57 ja 58.
Teisisõnu saab PS §-s 1 sätestatud norm, mille kohaselt kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas, olla täidetud üksnes juhul, kui õiguskorda kuuluvad niisugused menetlus- ja pädevusnormid – sh Riigikogu pädevust ja tegevust reguleerivad normid –, mis võimaldavad Riigikogu valimisi ja rahvahääletusel osalemist sisukalt kirjeldada kõrgeima võimu teostamisena. Ka Riigikohtu üldkogu on väljendanud seisukohta, et “valimisõigused on peamisi õigusi, mille kasutamise kaudu saab rahvas ühiskonnaelu otsustes kaasa rääkida, sh osaleda riigivõimu teostamises PS § 1 lg 1 ja PS § 56 p 1 mõttes” (). Sama kohtuasja raames märkis õiguskantsler erakondade riigiõiguslikku rolli puudutavalt: “Rahvas teostab kõrgeimat riigivõimu hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimise või rahvahääletusega. Selleks, et rahva kui kõrgeima võimukandja tahe saaks valimiste kaudu realiseeruda, on vaja seda kujundada. Seda ülesannet täidavad ühiskonnas erakonnad. Põhiseaduse demokraatia on ühtlasi ka erakonnademokraatia, mistõttu erakonnad omavad põhiseaduslikku staatust, millega on määratletud erakondade roll poliitilises süsteemis ja nende ülesanded ühiskonnas.” (Vt .)
Riigikogu valimise kohta vt § 60 komm.
Riigikohus leidis, et arvestades Eesti kuulumist EL-i ning liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi, tuleb PS § 3 lg 1 mõista nõnda, et riigivõimu teostatakse ka EL õiguse (st Eesti poolt heakskiidetud aluslepingute ja nendega kooskõlas oleva teisese õiguse) alusel. Võttes täiendavalt arvesse PS § 1 lg-s 1 sisalduvat põhimõtet, peab Riigikohtu üldkogu hinnangul põhiseaduse III peatükki “Rahvas” ja PS § 56 tõlgendama selliselt, et ka Euroopa Parlamendi valimistel osalemisega teostab rahvas kõrgeimat riigivõimu (). Otsusele lisatud eriarvamuses väitis riigikohtunik Jüri Põld, et Euroopa Parlamenti Eestist valitud isikud ei teosta siiski Eesti riigivõimu – õiguslikus mõttes esindavad nad EL ühishuvi nagu ka Eestist pärit Euroopa Komisjoni liige ning Euroopa Kohtu ja esimese astme kohtu kohtunik. (, millega on ühinenud riigikohtunikud Jüri Ilvest, Jaak Luik ja Märt Rask.)
Neid kahte seisukohta on võimalik vähemalt osaliselt omavahel lepitada. Põhiseaduse ülimuslikkusest ja PS §-st 1 tulenevalt saab Eesti Vabariigi territooriumil teostada üksnes Eesti riigi võimu, st põhiseaduse alusel teostatavat võimu. Teisiti öeldes saavad Eesti õiguskorras kehtida üksnes normid, mille kehtivus on tagasiviidav Eesti Vabariigi põhiseadusele selles mõttes, et kui kaoks põhiseaduses sisalduv ekplitsiitne või implitsiitne volitus, kaotaksid ka need normid Eesti õiguskorra seisukohalt kehtivuse. Niisuguse volituse vajalikkus ei tähenda mõistagi, et põhiseaduse alusel ei saaks mõnedes valdkondades normiloomet, st riigivõimu teostamist delegeerida rahvusvahelistele organisatsioonidele või siduda normide tekkimine teiste riikide käitumisega. Seda teeb PS § 3, mille kohaselt on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. Samasugune volitus sisaldub EL puudutavalt PSTS §-s 2. Asjaolust, et EL organid, sh Euroopa Parlament, teostavad Eesti õiguskorra seisukohalt Eesti riigi võimu, ei saa siiski järeldada, et needsamad organid ei teostaks EL õiguskorra seisukohalt EL võimu. Vastus küsimusele, millist võimu mõni organ teostab, sõltub sellest, millisesse õiguskorda viiakse tagasi selle organi loodavate normide kehtivus, st perspektiivist, millest lähtudes selle organi tegevust hinnatakse. EL õiguse kehtivus Eesti õiguskorras tuletatakse aga valdavalt PSTS §-st 2.
Tõsiasjal, et rahvas saab teostada kõrgeimat riigivõimu lisaks Riigikogu valimistele ka Euroopa Parlamendi valimistel, on oluline sisuline tagajärg. Nimelt võib sellele võimalusele tuginedes teatud piirides vähendada Riigikogu pädevust EL institutsioonide kasuks – eeldusel, et sellega kaasneb Euroopa Parlamendi õigus osaleda delegeeritud pädevuse teostamises. EL-i kuuludes ei saa rahvasuveräänsust tõlgendada riigikeskselt, justkui oleks riiklikud institutsioonid ainsad vahendid demokraatliku valitsemiskorra elluviimiseks. Riigikohus on sidunud PS § 1 lg-s 1 sisalduva põhimõtte rahva võimalusega rääkida kaasa ühiskonnaelu otsustes (vt ülal p 2). Olukorras, kus ühiskonnaelu reguleerivad kasvaval määral EL õigusaktid, võib kaasarääkimise võimalus olla isegi paremini tagatud riigivõimu funktsioonide ühise teostamise teel EL institutsioonide raames.
Kommenteeritav paragrahv eeldab kõrgeima riigivõimu laia määratlust, kuna haarab selle mõiste alla asutava võimu teostamise rahvahääletusel põhiseaduse muutmiseks. Põhiseaduse muutmise pädevus on ka Riigikogul, kuid oluline on, et XV peatükis sisalduvaid muutmise sätteid saab muuta vaid rahvahääletusel. Teoreetiliselt on mitmeti põhjendatud käsitada kõrgeima võimuna – st võimuna, millele kõik teised võimud on allutatud – just pädevust muuta põhiseaduse muutmise sätteid, kuna selle pädevuse abil on võimalik lõplikult muuta kõiki teisi põhiseaduse sätteid ning seega kõigi riigiorganite õiguslikku positsiooni. Hindamise, kas nõnda määratletud asutav võim kuulub rahvale, teeb keeruliseks asjaolu, et põhiseadus ei näe ette võimalust põhiseaduse muutmise eelnõu esitamist rahvaalgatuse korras ning seega näib asutav võim kuuluvat ranges mõttes mitte rahvale, vaid ühendkogule, mis koosneb hääleõiguslikest kodanikest ja isikutest, kellele põhiseadus annab õiguse panna põhiseaduse muutmise eelnõu rahvahääletusele (PS § 164 kohaselt kolm viiendikku Riigikogu koosseisust). Üks võimalus see raskus ületada on võtta arvesse, et rahval on võimalus kujundada Riigikogu koosseis ning seega vähemalt kaudselt kutsuda esile põhiseaduse muutmise eelnõu panemine rahvahääletusele.
Ühest seisukohta ei ole välja kujunenud küsimuses, milline on rahvahääletusel vastu võetud seaduse seisund õiguskorras. Põhimõtteliselt on siin kaks võimalikku seisukohta.
Ühe seisukoha järgi tuleneb asjaolust, et rahvahääletusega teostab rahvas kõrgeimat riigivõimu, rahvahääletusel vastuvõetud seaduse eriline seisund õiguskorras. Selle seisukoha järgi ei saa Riigikogu rahvahääletusel vastu võetud seadust muuta. PS § 105 lg 3 teise lause kohaselt on rahvahääletuse otsus riigiorganitele kohustuslik. Kui rahva otsus väljendub rahvahääletusele pandud seaduseelnõu vastuvõtmises, siis tähendab see, et Riigikogu mitte üksnes ei tohi tunnistada seda seadust kehtetuks, vaid ei tohi ka reguleerida sama valdkonda hilisema seadusega teisiti. Riigikogus vastuvõetud hilisema seaduse näol ei oleks tegemist lex posterior´iga, mis jääb vastuolu korral peale varasemale seadusele. Lex posterior’i reegel on kohaldatav õigusnormide hierarhias samal astmel olevate õigusaktide suhtes ning selle eelduseks on, et hilisema õigusakti võtab vastu organ, kellel on pädevus tunnistada varasem akt kehtetuks. Kuna Riigikogul puudub niisugune pädevus rahvahääletusel vastuvõetud seaduste kohta, asuvad need seadused õigusnormide hierarhias kõrgemal Riigikogus vastuvõetud seadustest (v.a seadused, millega muudetakse põhiseadust). (PS § 105 lg 3 teise lause kitsama tõlgenduse kohta vt § 105 komm 13.)
Teise seisukoha järgi ei oma rahvahääletusel vastu võetud seadused erilist positsiooni õigusnormide hierarhias. Seadusi on selle seisukoha järgi võimalik Riigikogul muuta tavalises seaduste muutmiseks ettenähtud korras, nagu Riigikogu on muutnud rahvahääletusel vastu võetud põhiseadust põhiseaduse muutmiseks ettenähtud korras. Muudest seadustest kõrgema õigusjõu omandamiseks ei piisa seaduse vastuvõtmisest rahvahääletusel, vaid vajalik oleks sel juhul ka põhiseaduse muutmiseks ettenähtud menetluskorra järgimine. Põhiseaduse järku normide kehtestamine ka rahvahääletusel saab toimuda vaid põhiseaduse muutmiseks ettenähtud korras.
Eesti kehtiv õigus ei lahenda otsesõnu küsimust, kas rahvahääletusel vastuvõetud seadus allub põhiseaduslikkuse järelevalvele. PS § 152 kohaselt tunnistab Riigikohus kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseaduse sätte ja mõttega. Kuna kasutatakse väljendit “mis tahes seaduse”, näib vähemalt esmapilgul olevat selge, et säte hõlmab ka rahvahääletusel vastuvõetud seadust. Teisalt näeb PS erandlikult ette, et niisuguse seaduse kuulutab Vabariigi President viivitamatult välja (§ 105). Rahvahääletusel vastuvõetud seaduseelnõude põhiseaduslikkuse järelevalvet president seega algatada ei saa, mille põhjal võiks eeldada, et nende puhul on järelevalve välistatud. Seda kinnitab ka asjaolu, et ehkki õiguskantsler võib teha Riigikohtule ettepaneku tühistada Riigikogu otsus seaduseelnõu rahvahääletusele panemise kohta (ÕKS § 18 lg 11), ei saa õiguskantsler juhul, kui eelnõu on juba rahvahääletusel vastu võetud, selle põhiseaduslikkust enam vaidlustada.
Rahvahääletuse kohta vt ka §-de 105 ja 106 komm-d.